美国时间2025年4月17日，美国贸易代表办公室（USTR）发布了对停靠美国港口的中国建造及所有权船舶征收高额“服务费”（port service fee）的行动（以下简称“本次行动”），该行动旨在恢复美国造船业，并应对中国在海事、物流和造船业的主导地位。

USTR采取的本次行动是在长达一年的301条款调查之后，于2025年4月23日在联邦公报发布的通知（即：Notice of Action and Proposed Action in Section 301 Investigation of China's Targeting the Maritime, Logistics, and Shipbuilding Sectors for Dominance, Request for Comments，以下简称“通知”），详细介绍了本次行动的具体内容。USTR在2025年3月24日及26日召开了为期两天的公开听证会，听取了近600条公众意见，并咨询了政府机构专家和USTR批准的顾问。

根据《通知》，本次行动设定了180天的期限，服务费将分两个阶段实施：[1]

1. 前180天的适用费用为0美元。

2. 180天后：

(1) 第一阶段：

• 根据美国每次航行的净吨位向中国船舶所有者和经营者收取费用，并在随后的几年内逐步增加；

• 根据净吨位或集装箱数量向中国建造船舶的运营商收取费用，并在接下来的几年中逐步增加；

• 为了激励美国建造的汽车运输船，将根据外国建造的汽车运输船的容量收取费用。

(2) 第二阶段行动三年内不会发生：

• 为了激励美国建造的液化天然气（LNG）船舶，限制通过外国船舶运输LNG的限制。这些限制将在二十二年间逐步增加。

此外，USTR正在根据特朗普于2025年4月9日发布的《第14269号行政命令》[2]，就对中国STS起重机和其他货物装卸设备征收的拟议关税征求公众意见。见本文第四部分介绍。

本文分为四个部分：

• 第一部分：介绍本次301调查的背景

• 第二部分：介绍USTR针对中国海事、物流与船舶制造领域301调查后拟采取的具体行动措施

• 第三部分：简单介绍什么是301条款与301调查

• 第四部分：介绍USTR拟对中国STS起重机及其他货物装设备实施的额外关税措施

• 第五部分：对境内外企业的提示

2024年3月12日，五名请愿人就中国主导海运、物流和造船行业的行为、政策和做法提交了一份301条款请愿书，要求USTR根据《1974年贸易法》第301(b)条采取行动。2024年4月17日，在与相关咨询委员会和301条款委员会磋商后，USTR启动了对中国针对海事、物流和造船业的行为、政策和做法的301条款调查。

根据调查期间获得的信息，2025年1月16日，USTR发布了一份公开的调查报告，认定中国针对海运、物流和造船行业的主导地位削弱了美国海运、物流和造船行业的商业机会和投资，从而对美国商业造成了负担或限制，限制竞争和选择；对美国经济运行至关重要的部门的依赖性和脆弱性经济安全风险；以及破坏供应链的复原力。

2025年2月21日，USTR建议采取适当行动，并以服务费的形式对中国的某些海运服务采取应对行动。为此，USTR建立了一个电子门户网站，接受公众对提案的评论，并于2025年3月24日和26日举行了为期两天的公听会。USTR收到了近600份对通知的回复意见，近60人参加了公听会。

2025年4月17日，USTR发布针对301调查采取的具体行动，并于4月23日在联邦公报发布的通知（即：Notice of Action and Proposed Action in Section 301 Investigation of China's Targeting the Maritime, Logistics, and Shipbuilding Sectors for Dominance, Request for Comments，以下简称“通知”），以详细介绍该本次行动。

根据《通知》，USTR根据301条款调查结果确定的行动详细内容如下：

（一） 海运服务费：对中国船舶运营商和中国船舶所有权人实施分阶段收费

1.  费用计算

该费用基于船舶的净吨位，适用于任何由中国运营商运营（a Chinese operator）或由中国实体拥有的船舶（an entity of China）。

若船舶在前往外国目的地前多次进入美国，该费用将按每次美国港口停靠或连续停靠美国港口的航次收取。该费用在前180天内为$0，随后设定为$50/净吨（NT），并在接下来的三年内逐步增加。具体而言：

在不违反本附件的豁免和特别规则的情况下，船舶从关境外进入第一个美国港口或地点时或在此之前，船舶运营商必须支付以下费用：

• 自2025年4月17日起，对抵达船舶征收每净吨0美元的费用。

• 自2025年10月14日起，对抵达船舶征收每净吨50美元的费用。

• 自2026年4月17日起，对抵达船舶征收每净吨80美元的费用。

• 自2027年4月17日起，对抵达船舶征收每净吨110美元的费用。

• 自2028年4月17日起，对抵达船舶征收每净吨140美元的费用。

每艘船每年最多收费五次。

2. 什么是“中国船舶所有权人”以及“中国船舶运营商”？

A. 中国船舶所有权人

首先，“船东或船舶所有权人”一词是指被确定为船舶所有者的实体，其名称将出现在船舶入境或清关声明（CBP表格1300）或其电子等效物上。

其次，中国的船东或中国船舶所有权人是指任何实体：

（1）其国籍国在船舶入境或清关声明或其电子等效文件上被确定为中华人民共和国（PRC）大陆、中国香港或中国澳门。

（2）其总部、母公司的总部、母公司的主要营业地是中国大陆、中国香港或中国澳门。

·注释：在本次《通知》中多次出现了“主要营业地”的概念，但未对其有定义。

（3）由中国大陆、中国香港或中国澳门的一名或多名公民拥有或控制。

（4）由中国大陆、中国香港或中国澳门拥有、控制或受其管辖或指示。

·根据《通知》，在以下情况下，特定实体由中国大陆、中国香港或中国澳门拥有、控制、或受其管辖、或受其指示的约束，是指：

（A）该实体是中国大陆、中国香港或中国澳门的公民或居民;

（B）该实体根据中国大陆、中国香港或中国澳门的法律组建，或其主要营业地点位于中国大陆、中国香港或中国澳门;

（C）该实体25%或以上的已发行表决权、董事会席位或股权由中国大陆、中国香港或中国澳门政府（或其任何组合）直接或间接持有;

（D）该实体25%或以上的已发行投票权、董事会席位或股权由前述（A）-（C）项规定的主体（或任何组合）直接或间接持有。

（5）由根据2021财年 William M. （“Mac”） Thornberry国防授权法案（Pub. L. 116-283）第1260H条列为中国军事公司的实体拥有或控制。

（6）是《美国法典》第46卷第40102（7）条所定义的海运公共承运人，其运营的资产直接或间接由中华人民共和国政府或其任何政治分支机构拥有或控制，且如果满足以下条件，则被视为承运人存在政府的所有权或控制权：（A）承运人的大部分权益由中华人民共和国政府、中华人民共和国政府机构或中华人民共和国政府控制的公众或私人以任何方式拥有或控制;或（B）中华人民共和国政府或其任何政治分支机构有权任命或不批准任命承运人的大多数董事、首席运营官或首席执行官。

• 注释：此处针对的是中国央国企。

B. 中国的船舶运营商

首先，“运营商”是指被确定为船舶运营商的实体，其名称将出现在船舶入境或清关声明（美国海关和边境保护局（CBP）表格1300）或其电子等效物上。

其次，“中国船舶运营商”是指符合上述“中国的船东或中国船舶所有权人”项下第（1）至（6）条件中一项或多项条件的船舶运营商实体。

（二） 海运服务费：对中国建造的船舶，向运营商分阶段收取服务费

1. 费用计算

当中国建造的船舶从美国海关辖区外抵达美国港口或地点时，船舶运营商（不包括中国船舶运营商，见本文上述定义）必须按照以下两种费率计算方法中较高者支付费用：

(a)根据中国建造的船舶的净吨位收取的费用：

• 自2025年4月17日起，对抵达船舶征收每净吨0美元的费用。

• 自2025年10月14日起，对抵达船舶征收每净吨18美元的费用。

• 自2026年4月17日起，对抵达船舶征收每净吨23美元的费用。

• 自2027年4月17日起，对抵达船舶征收每净吨28美元的费用。

• 自2028年4月17日起，对抵达船舶征收每净吨33美元的费用。

或者

(b)按每个集装箱收费：

• 自2025年4月17日起，每卸一个集装箱收费0美元。

• 自2025年10月14日起，每卸一个集装箱收费120美元。

• 自2026年4月17日起，每卸一个集装箱征收收费153美元。

• 自2027年4月17日起，每卸一个集装箱收费195美元。

• 自2028年4月17日起，每卸一个集装箱征收收费250美元。

以上费用，每艘船每年最多收费五次。

2. 例外情况

上述费用不适用于美国政府的货物。

此外，上述费用也不适用于下列中国建造的船舶：

(1)  加入《自愿多式联运协议》、《海事安全计划》、《油轮安全计划》或《电缆安全计划》的美国拥有或悬挂美国国旗的船舶；

(2)  空船或压舱船；

(3)  运载能力等于或小于：4,000个20英尺等量单位、55,000载重吨或单个散装运载能力为80,000载重吨的船舶；

(4)  从外国港口或地点出发，航程少于2000海里，进入美国大陆港口的船舶；

(5)  美国拥有的船舶，拥有该船舶的美国实体由美国人控制，且美国人至少实益拥有该船舶的75%；

(6)  运输散装液体化学物质的专门或特殊用途船舶；以及

(7)  在CBP 1300表或等同电子表格上主要标识为“Lakers Vessels”的船舶。

3. 减免条件

如果船东订购，且接收了净吨位相当或更大的美国建造的船舶，CBP将暂停收取该船舶的适用费用，暂停期不超过三年。

船东在订购美国建造的船舶，但尚未交付之前，将有资格减免。

等同的非美国建造船舶是指净吨位容量等于或小于订购的的美国建造船舶的船舶。如果未来的船东在三年内没有接收其订购的美国建造的船舶，费用将立即到期。船东必须按要求提供订单证明，其中可包括与订单有关的订单和合同信息等资料。

4. 什么是“中国建造的船舶”以及“美国建造的船舶”？

A. 美国建造的船舶

在同时满足下列情况下，船舶符合USTR对“美国建造的船舶”的要求：

(1) 船舶在美国建造；

(2) 根据美国法律有文件证明；

(3) 船体或上层建筑的所有主要部件均在美国制造（包括从最初的熔化阶段到铁或钢产品涂层的所有制造过程）；以及

(4) 下列部件在美国制造：

(a) 空气断路器。

(b) 焊接船锚和系泊链。

(c) 管道中使用的联邦供货类别4810和4820中的动力和非动力阀门。

(d) 联邦供应分类中用于金属加工的机床，编号为3405、3408、3410至3419、3426、3433、3438、3441至3443、3445、3446、3448、3449、3460，以及3461。

(e) 用于船上服务的辅助设备，包括水泵。

(f) 推进设备，包括发动机、推进电机、减速齿轮和螺旋桨。

(g) 船用起重机。

(h) 用于船上起重机的吊具。

(i) 旋转电气设备，包括交流发电机和电机。

(j) 用于管理和重新液化液化天然气的压缩机、泵和热交换器。

B. 中国建造的船舶

“中国建造的船舶”是指在中国境内建造的船舶，符合美国海关与边境保护局（CBP）和美国海岸警卫队（USCG）关于建造地点的定义，并在《船舶入境或出境申报单》（CBP 1300表）或其电子等效文件中予以明确标注。

（三） 海运服务费：对外国建造车辆运输的船舶运营商服务费

1. 费用计算

该费用适用于任何外国制造的汽车运输工具，其计算依据为该运输工具的CEU（Car Equivalent Unit）。

非美国建造的船舶从海关境外进入第一个美国港口或地点时或之前，船舶运营商必须支付：

• 自2025年4月17日起，对进入的非美国建造船舶征收0美元的费用。

• 自2025年10月14日起，对入境的非美国建造船舶按CEU收取150美元的费用。

2. 减免条件

如果船东订购并交付了一艘美国建造的具有同等或更高CEU的船舶，CBP将暂停收取该船舶的适用费用，暂停期不超过三年。

船东在订购美国建造的船舶，但尚未交付之前，将有资格减免。

“同等的非美国建造的船舶”是指CEU容量等于或小于订购的“美国建造的船舶”的船舶。如果船东在未来三年内没有接收其订购的美国建造的船舶，费用将立即到期。船东必须按要求提供订单证明，其中可包括与订单有关的订单和合同信息等资料。

3. 什么是“车辆运输”以及“非美国建造的船舶”？

A. 车辆运输

“车辆运输”，即指在CBP 1300表或其电子等同件上主要标识为“车辆运输（vehicle carrier）”的船舶。如果船舶设计用于装载轮式或履带式货物，并可自行装载上船，则该船舶通常被主要确定为车辆运输船。货物一般通过甲板上的斜坡驶入船舶，而不是通过舱口提升。

B.非美国建造的船舶

“非美国建造的船舶"是指不符合下列要求的任何船舶：

(1) 船体或上层建筑的所有主要部件均在美国制造（包括从最初的熔化阶段到铁或钢产品涂层的所有制造过程）；以及

(2) 下列部件在美国制造：

(a) 空气断路器。

(b) 焊接船锚和系泊链。

(c) 管道中使用的联邦供货类别4810和4820中的动力和非动力阀门。

(d) 联邦供应分类中用于金属加工的机床，编号为3405、3408、3410至3419、3426、3433、3438、3441至3443、3445、3446、3448、3449、3460，以及3461。

(e) 用于船上服务的辅助设备，包括水泵。

(f) 推进设备，包括发动机、推进电机、减速齿轮和螺旋桨。

(g) 船用起重机。

(h) 用于船上起重机的吊具。

(i) 旋转电气设备，包括交流发电机和电机。

(j) 用于管理和重新液化液化天然气的压缩机、泵和热交换器。

（四） 对促进美国船舶运输美国货物的服务的限制（LNG）

三年后，USTR将实施一项限制措施，以要求使用美国船舶运输一定比例的液化天然气（LNG）出口。

具体而言，《通知》要求，尽管有任何其他法律规定，液化天然气（LNG）的出口应由获得符合本附件规定的许可并每年满足下述要求的船舶运输。

(1) 限制时间表以及对美国建造船舶的要求

(2) 限制的中止

如果船东订购并接收了一艘美国建造的、以立方英尺为单位的LNG容量相等或更大的船舶，上述费用将在不超过三年的期限内不适用于该船舶。

此外，船东在订购符合上述定义的“美国建造船舶”并在交付之前，将有资格获得许可。

“等同的非美国制造船舶”是指LNG容量以立方英尺计算等于或小于订购的“美国建造船舶”。船东必须按要求提供订货证明，可包括与订货有关的订货和合同信息等资料。

(3) 暂停出口许可证

如果前述比例的条款未得到满足，USTR可指示暂停LNG出口许可，直至费用条款得到满足。

(4) 什么是“出口”？

该限制下的“出口”一词具有19 C.F.R. § 101.1中定义的含义，即：出口是指将货物从属于本国的物资中分离，并有意将其与属于某外国的物资结合在一起。此处，简单而言，出口涉及商品永久性地离开美国并加入其他国家的经济领域。

但是，需注意的是，若仅是将商品运往国外并计划再运回美国，目的是规避关税法中的限制或限制条款，或者是为了获取进口商品的相关利益，这不被视为“出口”；这种情况下，从国外运回的外国原产商品应按照货物在首次抵达美国时的性质、重量和价值征税。

（一） 301条款

301条款规定于美国《1974年贸易法》第三章“不公平贸易行为的救济”中。广义上的301条款包括整个美国《1974年贸易法》第三章（301至310条），狭义的301条款则仅指第301条。301条款为美国对违反美国贸易协定或从事“不合理”或“不公正”行为并损害美国商业的外国实施贸易制裁提供了法律依据。[3]

301(a)条规定，如果USTR确定（A）美国根据任何贸易协定享有的权利正在被剥夺；或（B）某一外国的任何行为、政策或做法：（i）违反、与之不一致，或以其他方式剥夺美国根据任何贸易协定享有的利益；或（ii）缺乏正当理由且对美国商业造成负担或限制：USTR在此情况下可以采取经授权的行动执行此类权利或消除此类行为、政策或做法。

此外，301(b)条规定，如果USTR确定（A）某一外国的某项行为、政策或做法是不合理或具有歧视性，并且对美国商业造成负担或限制，以及（B）美国采取行动是适当的，USTR在此情况下可以采取经授权的行动执行此类权利或消除此类行为、政策或做法。

第301(c)条进一步说明了USTR有权采取的具体行动。第301(d)条为对301条中的术语的定义。

（二） 301条款调查与301条款委员会

301条款调查由“301条款委员会”（Section 301 Committee）负责开展。该委员会是USTR领导的跨部门贸易政策工作人员委员会（Trade Policy Staff Committee (TPSC)）下属的下级工作机构。

301条款委员会负责审查301条款请愿书（Section 301 petitions）、举行公开听证会，并就根据301条款可能采取的行动向TPSC提出建议。USTR随后将根据TPSC提供的建议作出最终决定。

USTR可根据301条款请愿书启动301条款调查，也可“自行启动”调查。任何利害关系方均可向USTR提交请愿书，请求该机构根据301条款采取行动。在没有请愿书的情况下，USTR也可对任何事项展开调查，但必须在与相关利益相关方咨询后方可进行。

本次中国海运、物流和造船行业面临的301条款行动就是在五个工会情愿人[4]递交的请愿书启动的301条款调查。

正在进行中的301条款调查和行动在USTR官网中公布，截至本文发布之日，针对的301条款调查包括：

• 本次行动中的“中国——瞄准海运、物流和造船业，争夺主导地位”

• 301条款——中国瞄准半导体行业，争夺主导地位

• 301条款——中国非法芬太尼（请愿书）

• 301条款——中国技术转让。[5]

（三） 301条款执行程序

在启动调查后，USTR必须要求与目标外国政府就所提出的问题进行磋商。如果调查涉及贸易协定，且未能达成双方均可接受的解决方案，USTR必须根据相关贸易协定（WTO或潜在的美国自由贸易协定）请求正式的争端解决程序。

在磋商之后，USTR开始调查，以确定被指控的行为是否不公平或是否侵犯了美国在贸易协定下的权利。如果USTR的判定是肯定的，其将决定采取何种行动。301条款将此类行动分为强制性和酌情性两类。如果USTR认定存在违反贸易协定的行为，或者外国政府的行为、政策或做法“不合理”并且“负担或限制”美国商业，则必须采取强制性行动。

（四） 301条款项下可采取的报复行动

为了“纠正”外国的贸易行为，301条款授权USTR：

1.征收关税或实施其他进口限制；

2. 撤销或中止贸易协定减让；或

3. 与外国政府签订具有约束力的协议，以消除相关行为（或对美国商业造成的负担），或为美国提供满意的贸易利益补偿。如果以进口限制的形式采取行动，USTR必须优先考虑关税（即关税）。

301条款规定的强制行动程度应"影响外国的商品或服务，其价值相当于该国对美国商业施加的负担或限制"。

《1974年贸易法》第306和307条规定了监督、修改和终止根据301条款采取的任何行动的要求。值得注意的是，外国不遵守因301条款调查而采取的措施或协议的行为将被视为违反301条款下的协议，并受到强制性报复行动的制裁。

301条款行动在四年后自动终止，除非USTR收到继续调查请求并对案件进行审查。此外，在某些情况下，USTR可恢复先前终止的301条款行动。

（一） 物项与税率

2025年4月9日，美国总统特朗普发布了《第14269号行政命令》“恢复美国的海洋优势”。根据总统在《第14269号行政命令》中的指示，USTR提议对STS起重机征收额外关税，征收方式与行政命令中的描述一致，并根据《第14269号行政命令》中有关中国其他货物装卸设备的指示，对中国的集装箱和某些底盘征收额外关税，包括标题和子目8609.00.00、8716.39.0090、8716.90.30和8716.90.50。

USTR建议对中国的以下产品征收拟议水平的额外关税：

（二） 船到岸(STS)起重机关税提案适用条件

USTR将对满足如下（1）（2）（3）条件之一的STS起重机施加关税：

(1)  起重机为中国制造产品；或者

(2)  起重机的组件、组装或子组件中有一项或多项来源于中国，包括：

a. 主臂（Main boom），

b. 小车（Trolley），

c. 集装箱吊具（Spreader），

d. 驾驶室（Cabin），

e. 起重机立柱（Legs），

f. 电缆卷筒（Cable reel），

g. 电源系统（Power supply），

h. 转向架及车轮（Bogie set and wheels），

i. 任何信息技术设备（Information technology equipment）；或者

(3)  如果进口商无法证明相关STS起重机并非由一家由中国主体拥有或控制的公司生产，那么该产品将在本规则下被认定为“中国起重机”。为满足这一要求，进口商必须做好以下准备，以应对美国海关和边境保护局可能提出的要求，并证明：

a. 进入美国海关领土的STS起重机并非使用源自中国的零部件或组件制造、组装或生产；

b. STS起重机并非由一家由中国自然人或法律实体拥有或控制的公司或其他实体生产，也不受中国自然人或法律实体的实际控制；

c. STS起重机的任何组件或组装件没有经过中国领土（包括任何自由贸易区）运输或存储；

d. STS起重机的任何组件、子组件或组装件未由受中国自然人或法律实体拥有、控制或影响的公司或实体的雇员或承包商进行安装。

（三） 什么是“由中国主体拥有或控制的公司或其他实体”？

“由中国主体拥有或控制的公司或其他实体”是指：

1. 中国（包括中国政府）的实体或机构；

2. 是中国公民的自然人；

3. 根据中国的法律组建的合伙企业、协会、公司、组织或其他人员组合，或者，将其主要营业地点设在中国。

• 注释：在本条情况下，需要注意如果主要营业地点在中国，即便不是在中国设立的公司，也可能被认为是“由中国主体拥有或控制的公司或其他实体”。

4. 根据美国或任何其他司法管辖区的法律组建的实体，但受制于符合上述（1）至（3）规定的实体的所有权、控制或指导。如果满足以下（A）或（B）条件，则实体“受制于”另一个实体：

（A）该实体25%或以上的董事会席位、投票权或股权由该其他实体累积持有，无论是直接或间接通过一个或多个中间实体持有。或者；

• 注释，此规定主要关注股权结构和董事会控制，直接或间接穿透式持股（包括通过控股公司）都适用。

（B）该实体已与另一实体（承包商）签订许可安排或其他合同，使承包商有权对船到岸起重机、其组件或其他应归属于该实体的材料进行制造或组装（统称为“生产”）行使有效控制权。

• 注释，在该情况下，重点在于防止美国企业或其他国家企业通过合同或许可协议，允许中国企业对STS起重机制造或组装的实际控制。

上述建议行动正在征集公众意见中，并将于2025年5月19日召开听证会。

由于近期美国政府在“疯狂”施加对中国原产进口商品的关税，该等关税与301项下的附加税需分开审视。

该301调查针对中国在海事、物流与造船领域，提出了可能实施的贸易措施（如关税或非关税壁垒），将可能首先对全球造船业产生深远影响。一旦本次行动正式被实施，由于USTR对“中国建造的船舶”定义范围之广，可能影响到中国的造船零部件的全球供应受阻，此外，拟从事美国运输的船舶运营方或船东也将不得不在美国建造船舶，这将增加整体造船成本。整体而言，该行动使得全球造船成本提升。

此前，中国商务部发言人在就美对我海事、物流和造船等领域宣布最终措施答记者问时表示，“美方措施充分暴露出其单边主义、保护主义政策本质，是典型的非市场做法，具有明显的歧视性色彩，严重损害中国企业正当权益，严重扰乱全球产供链稳定，严重违反世贸组织规则，严重破坏以规则为基础的多边贸易体制和国际经贸秩序。”[6]

对于企业而言，我们建议如下：

1. 对于受到影响的中国企业，迅速审查现有履行中的业务合同条款，评估影响范围。

2. 对于相关行业的跨国企业，评估本次规定对企业业务的影响，审视是否可以适用《通知》规定的减免条件与例外情况。此外，还需要评估相关与中方合作的受影响范围与深度，妥善处理与中方的合作关系。

3. 对于与STS起重机及其他货物装卸设备相关的境内外企业，建议企业积极参与向USTR及外国合作伙伴反应意见。对于相关的跨国企业，需排查现有业务情况，审视自身是否存在被USTR认为“由中国主体拥有或控制的公司或其他实体”的情况。

4. 最后，由于本次《通知》内政策尚未正式实施，USTR还在对外征求意见中，因此，建议相关境内外企业在提前做好政策一旦正式实施后的预案的前提下，密切关注进展。

实习生裴世颖亦对本文有贡献。