（锦天城跨境委出海系列）

谋定而后动：德国FDI监管下中企出海的关注要点及应对思路

德国作为欧洲最大经济体、高端制造核心枢纽与技术创新高地，长期以来是中国企业“出海”欧洲的首选目的地。根据德国联邦经济和能源部（BMWE，原联邦经济与气候保护部）于2025年1月31日发布的《Foreign Direct Investment Screening in Germany: Facts& Figures》[1]，2024年德国国内FDI申报审查的案件总数为261件，中国依旧稳居前三大投资来源国之列。从行业分布来看，信息和通信技术行业投资以65例投资申报在德国FDI审查案件中居于首位，其次是健康和生物技术（34例）以及能源行业投资（27例）。审查结果方面，截至报告发布之日，附条件批准占比为3%，和往年相比相对稳定。审查效率显著提升，37%的案件在30天内审结，约62%的案件在40天内审结，审查时长超过两个月的案件数量也有所减少。

尽管审查效率有所提升，随着德国《对外经济法》（“AWG”）和《对外经济条例》（“AWV”）的持续修订与落地，德国FDI审查在行业范围、交易类型等方面仍呈现趋严态势。值得中国企业高度关注的是，在德国政府2023年7月发布的《德国联邦政府的中国战略》[2]中，虽然表明将对所有欧盟以外的投资者一视同仁，不存在任何歧视，但同时也传达出在中国“军民融合”战略背景下，将对涉及敏感技术、关键基础设施的中国投资予以重点关注的态度。在此背景之下，深入掌握德国FDI的监管逻辑、触发门槛与实操要点，已成为中企在德投资成功的关键前提。

德国外商投资审查制度的执行机构是BMWE，其审查体系分为两大类型[3]：一类是跨行业投资审查（cross-sector screening[4]），适用于非欧盟/欧洲自由贸易联盟（EFTA）投资者的审查，该类审查强制申报义务的触发需要达到特定的投资规模与表决权门槛；还有一类则是特定行业投资审查（sector-specific screening[5]），针对国防、关键基础设施等特别敏感领域，适用于包括欧盟/EFTA投资者在内的所有外国投资者。除了前述主动申报的交易之外，BMWE也可以依职权对可能影响国家安全的交易启动主动审查，即使该等交易未达到法定审查门槛。各类审查所涉及的行业领域、交易类型以及投资者身份等触发门槛具体如下：

（一） 行业领域

2016年之前的德国FDI审查还较为宽松，仅在《对外经济条例》中对国防安全相关投资设置审查。2017年起，受全球贸易摩擦与技术竞争加剧的影响，德国修订《对外经济条例》，将关键基础设施，例如能源、交通、通信网络等行业纳入审查范围。2020年新冠疫情爆发后，新增医疗健康领域（包括呼吸机、疫苗生产、个人防护装备）为敏感领域。2021年至今，德国进一步强化FDI监管，大幅扩展关键技术范围，将人工智能、量子技术、半导体、网络安全等领域均纳入审查范围。2023年，德国再次细化规则，明确军民两用技术，即可用于军事目的的民用技术，如高精度传感器、航空材料等领域的审查标准，还将媒体领域纳入敏感范围。

截至目前，德国《对外经济条例》明确的敏感领域主要包括关键基础设施（能源、交通、通信、供水、云计算、数据中心等）、关键技术（人工智能、半导体、量子技术、机器人技术、网络安全、航空航天等）、国防与安全（武器装备、国防物资、涉密服务等）、医疗健康（医疗器械、药品生产、医疗数据、个人防护装备生产、疫苗研发等）、敏感数据与媒体（媒体公司、处理敏感个人数据的企业）、军民两用技术（可用于军事目的的民用技术，例如高精度传感器、航空材料等）这六大行业领域。

（二） 特定交易类型

与审查监管的行业领域范围的扩张同步，德国FDI审查涉及的交易类型也在不断延伸。从最初的取得控制权的项目才受审查监管，到目前对德国公司的直接和间接投资以及集团公司内部重组均在其适用范围之内，且同时覆盖股权交易以及资产交易。

对于股权交易而言，即便不取得目标企业控制权，对特定领域投资达到一定标准依旧会触发FDI审查。通常来说，这一触发门槛为25%的表决权比例；在国防与安全、关键基础设施、军民两用技术等对于国家安全至关重要的领域[6]，德国FDI审查触发门槛为10%；在部分关键技术领域[7]，例如半导体、人工智能行业等，申报触发门槛为20%。此外，若投资者已经持有德国公司10%至25%的表决权，又开展交易并使得表决权总比例达到20%、25%、40%或75%时，也需要再次接受德国FDI审查。

除股权收购之外，涉及德国公司可明确界定的业务或者对德国公司运营至关重要的核心运营资产（例如生产设备、技术专利等）的资产交易也需要受FDI审查[8]。这类交易此前因不涉及股权变动而处于监管空白，如今已成为审查重点。

（三） 投资者身份

原则上非欧盟/EFTA主体在德国进行的投资均属于德国FDI审查范畴，国防等特别敏感领域则覆盖所有外国投资者。在确认投资者身份时，BMWE会穿透至最终受益人（“UBO”）进行审查。若中企通过欧盟壳公司收购德国敏感领域企业，即使直接持股主体为欧盟/EFTA实体，若有迹象表明直接投资者没有实质性业务运营、在欧盟境内没有办公场所、人员及设备的，只要最终受益人为非欧盟主体，仍需履行申报义务。

（四） 主动审查制度

根据《对外经济条例》相关规定，即便未达到法定表决权门槛，如果投资者可以通过一致行动决议、董事会席位、技术控制等方式对目标企业施加重大影响，BMWE就有权进行主动审查。此外，对于发生在非敏感领域的、非欧盟/EFTA投资者收购德国公司至少25%表决权的所有直接或间接收购行为，BMWE也都可以在交易签署后5年内依职权主动审查，这也是多数中企在德投资时主动申请无异议证明的重要原因。

若交易属于特定行业审查范围，或属于跨行业审查范围且达到表决权门槛的，投资者需履行强制申报义务。需要履行强制申报义务的交易未经批准不生效，交易双方还需同时履行交易暂停义务，包括不得行使与该交易相关的表决权、不得向收购方提供或者以其他方式披露与目标公司有关的敏感信息等[9]。其他交易的投资者可以申请无异议证明。由于BMWE的主动审查权覆盖交易后5年，期限较长，在实践中，几乎所有非欧盟/EFTA投资者都会主动申报，以锁定交易合法性。

（一） 申报材料

申报义务的履行是审查启动的前提，通常需要在交易文件签署后立即启动。德国法律对申报主体、触发时点、材料清单均有明确规定。交易双方均需要遵守德国FDI的相关规定，但实质的申报主体原则上为投资者（若直接投资者还未最终确定，也可由间接投资者代为申报），实践中为提高效率，多由投资者委托德国本地律所代理申报，代理律师可通过政府部门官网向BMWE提交无异议证明申请表或办理强制申报。

申报材料的完整性与透明度直接影响审查进度，BMWE对材料要求较为细致，交易双方都需要配合提供相关文件，核心包括三类信息及文件：

1、 主体信息。包括投资者、目标企业、出让方的基本信息。对于投资者而言，若其为自然人或其股东（或实际控制人）为自然人，还需要提供该自然人的完整履历信息。目标公司则需要提供主体基本信息以及企业规模、核心业务合规情况，若目标企业所属集团存在注册在其他欧盟成员国的企业的，还需披露该等主体的基本信息（包括营业额等财务信息）。此外，也需要提供卖方基本信息、律师委托书等材料。

2、 交易信息。包含交易性质、收购比例、交易前后持股情况、交易目的、交易价格、交割条件（在此可以说明取得无异议证明或获得批准为交易生效的必要条件）、交易计划完成日期、投资资金来源、交易对价支付方案、资金来源证明（如银行授信协议、股东出资承诺函）、以及商业计划等。

3、 关键法律声明。投资者律师可以在申请中说明适用的审查标准（例如，根据《对外经济条例》中跨行业25%表决权门槛，因收购100%的表决权导致需要申报）、豁免申请适用情形，也可以说明是否存在需要根据《对外经济条例》中的相关规定需要进行特殊审查的投资相关因素，以及交易是否受《欧盟并购条例》以及其他国家审查限制等具体背景。

（二） 审查流程与期限

德国FDI审查分为初步审查和正式审查两个阶段。初步审查自BMWE在收到交易申报后启动，BMWE需要在2个月内确认是否启动第二阶段，若未在此期限内启动第二阶段[10]，则视为批准交易[11]。

若BMWE决定进行第二阶段审查的，第二阶段审查期限为4个月[12]，自投资者提供所有BMWE要求的文件之日起才起算，若存在补充文件要求的，期限暂停计算，直至投资者提交所有补充文件才重新开始起算；若BMWE认为交易复杂或需征求其他部门意见，还可将审查期限延长1次，延长期间最长为3个月；若涉及与国防利益相关内容且国防部介入的，审查期限还可以再延长1个月。若第二阶段结束未作出决定，交易也将被视为已经被依法批准。

（三） 审查焦点

BMWE对中企投资的审查主要在于交易是否可能会对德国、其他欧盟成员国的公共秩序或安全，或欧盟利益相关项目或计划造成影响，并体现为以下几个方面：

1、 产业影响。在申报启动阶段投资者往往仅需提供一些较为常规和基础的资料，简要介绍业务所属行业领域以及业务情况。在审查过程中，BMWE将会根据交易的实际情况提出比较细致和专业的补充问题。例如，对于医疗器械领域收购，BMWE会重点关注目标业务的市场占有情况、主要竞争对手、主要客户、业务运营模式、供应链、生产研发中心地址、具体的产品设备清单、产品特性、产品适应症等等与业务运营密切相关的问题，以深入核查目标企业及目标业务的市场地位、技术价值等信息。

2、 投资者背景。与意大利黄金权力审查一致，德国FDI审查也同样关注投资者的身份、背景以及与其所属国家的关联，尤其将外国政府或者武装力量对于收购方的影响列为重点审查因素。在此值得注意的是，2024年德国的一例禁止决定为中国船舶集团子公司收购德国发动机巨头曼恩能源方案公司燃气轮机业务项目，即使有专家报告证实相关燃气轮机无法用于军舰动力，但因投资者属于中国企业且涉及军舰制造，德国政府以国家安全风险叫停交易，德国副总理兼经济和气候保护部部长哈贝克明确表态“我们要保护可能对公共安全和秩序构成威胁的技术，使其免受信息泄露或受到与我们关系并不总是友好的国家的影响”[13]，德国政府对于中企在德投资交易的审查态度可见一斑。

3、 持续运营能力。对于经济效益不是非常良好的目标企业，BMWE还会特别关注企业的持续运营能力，可能会要求提供详细的商业计划、资金支持计划等来证明交易交割后能够持续运营，不会严重影响本地就业或者造成核心技术转移。

BMWE的审批结果总体上分为批准（包括无条件批准、无异议证明、期限届满视为批准）、附条件批准（例如要求投资者出具承诺函，确保符合相关要求等）以及禁止交易。

为了避免取得禁止交易的结果，在BMWE审查过程中，投资者律师需要与有关部门保持有效沟通，若BMWE对于交易提出任何意见或者建议，交易双方可以根据BMWE的要求及时作出回应和调整以消除BMWE的担忧。

如果投资者对于BMWE的最终决定存在异议，也可以选择向行政法院提起诉讼。在实践中，存在行政法院撤销BMWE决定的情况。但考虑到行政诉讼时限较长，且BMWE本身对于法律条款的解释享有广泛自由裁量权，行政诉讼可能并非中企解决德国FDI审批问题的最优选择。

从监管趋势来看，德国FDI监管的收紧趋势短期内不会改变，对于中企而言，为了避免拿到附条件或者是禁止交易的审批决定，中企在交易的各个阶段均需要重视FDI审查的影响，并需要采取具有针对性的预防及应对措施。具体而言，在尽职调查阶段甚至是更早之前的项目启动阶段，就需要厘清德国FDI审查的红线，结合拟投资企业业务所处的行业领域、拟收购的比例以及投资者自身的股权背景尽早评估交易触发德国FDI实质审查的风险大小。进入交易文件谈判阶段，需要为交易设置充分合理的交割日期，以确保双方有足够的时间准备FDI申报材料，并提前预演BMWE可能提出的相关问题，以避免因准备不充分而导致审查期限一再暂停。此外，即便经评估后无须履行申报义务的交易，我们也建议将BMWE出具无异议证明列为交割先决条件之一，以强化交易的确定性。进入到德国FDI申报阶段，投资者需要与中国以及德国本土律师建立跨境协同沟通机制，紧密配合，及时提供符合BMWE要求的材料和信息。

在地缘政治冲突加剧、欧盟整体国家安全治理体系趋严的背景下，德国FDI审查成为中企出海德国的核心且具有决定性的强制要求，直接关系交易成败与投资安全。从降低交易终止风险、保障投资确定性的角度出发，中国企业应当从被动应对转变为提前谋划，以期顺利且高效地取得BMWE对于交易的批准或者无异议证明。