2025年6月9日，美国司法部发布新版《反海外腐败法》（FCPA）执法备忘录，响应特朗普总统暂停FCPA执法的行政命令，标志着美国反腐政策从“全球治理”转向“国家利益优先”。备忘录要求暂停新案件调查，聚焦打击卡特尔（Cartels）和跨国犯罪组织（TCOs）相关腐败，并将国家安全与经济利益纳入执法逻辑。上海的曾峥律师团队提醒，此次调整显著放松对常规商业行为的追责，但强化对高风险领域的审查，跨国企业需重构合规体系，尤其关注地缘政治风险与交易对手背景筛查。政策变化凸显FCPA的工具化趋势，企业需以“合规+战略”双驱动应对挑战。

关键词：FCPA、合规、地缘政治风险、跨境、刑事风险

2025年6月9日，美国司法部副部长发布了新的《反海外腐败法》（FCPA）执法备忘录，这是对美国特朗普总统于2025年2月签署的行政命令的响应——该命令要求暂停FCPA的执法活动，并指示司法部重新审视并调整FCPA的执法方向。新政策要求暂停启动所有新的FCPA调查，全面审查现有案件，并重新定义执法优先事项。这一重大变革预示着美国在全球反腐执法中的角色或许正从“世界警察”逐步转变为以“服务国家战略”为核心的执法导向。这一政策转向并非孤立事件，而是近年来美国FCPA执法逐步“政治化”“国家安全化”的延续，也代表着未来跨国企业的合规实践将面临更复杂的法律与地缘政治交织环境。

FCPA（Foreign Corrupt Practices Act）自1977年实施以来，已经成为规范美国企业海外运营行为的重要工具，其通过自我检举机制和严格的执法实践，对全球企业合规行为产生了深远的影响。特别是在2000年以后，FCPA执法不断强化，其全球影响力不断加强。但随着21世纪20年代地缘政治的显著变化，美国将更多资源转向国内安全、产业竞争与国家战略领域，FCPA的作用也随之被重新定义。此次备忘录与之前2025年2月5日的“彻底消除卡特尔与跨国犯罪组织”备忘录密切相关，综合展现了美国将反腐执法手段与反恐、反毒、反洗钱等多个领域相结合的战略规划。

该备忘录核心围绕三个目标展开：第一，限制对美国企业海外常规商业行为的过度执法；第二，优先打击与卡特尔（Cartels）和跨国犯罪组织（Transnational Criminal Organizations ，简称TCOs）相关的腐败行为；第三，将国家安全与经济利益嵌入FCPA执法逻辑之中。其内容强调避免对美国企业和公民在海外的常规商业行为进行不当处罚，并优先处理直接威胁美国国家利益的行为，并为此提出司法部须停止新案件调查（除非特例），审查现有案件，并更新执法指南。备忘录中明确了以下执法原则：

1.减轻企业负担：避免对合法经营的美国公司造成过度干扰。

2.执法行动应针对个人犯罪行为，而非笼统归咎于公司结构。

3.调查过程中需考虑附带后果，如对正常业务的潜在破坏及对员工的影响。

4.聚焦严重违法：优先处理具有明确腐败意图的行为，例如大额贿赂、复杂隐瞒手段或妨碍司法的行为。

5.不再关注涉及小额或普遍接受的出于商业礼节的行为。

备忘录强调，从即日起所有新FCPA案件须由刑事司助理部长或更高级别官员批准，这一行政门槛明显提高了案件启动的实质标准。文件明确指出，只有当案件涉及Cartels或TCOs、危及国家关键利益或实质损害美国公司竞争地位时，才符合执法优先要求。

当检察官在决定是否启动或继续FCPA调查时，需综合考虑以下非穷尽因素：

（一）打击Cartels和TCOs

美国特朗普总统指示联邦政府全面消除Cartels和TCOs。这些组织威胁国际秩序，渗透外国政府，危害美国国家安全和经济。优先调查与Cartels和TCOs相关的贿赂行为，尤其是涉及洗钱、壳公司或国有企业官员受贿的案件。该因素的强调旨在通过摧毁这些犯罪网络的融资机制和关联企业，促进美国企业的公平竞争环境。

（二）保障美国企业公平机会

贿赂外国官员获取交易机会的企业会扭曲市场，使守法的美国公司处于劣势。执法历史上，很多贿赂案件多由外国公司实施，罚款金额巨大（数亿美元）。因此会重点关注剥夺特定美国实体公平竞争机会或导致其经济损失的案件。

（三）维护美国国家安全

在一些关键领域：如国防、情报和关键基础设施等领域，该领域的腐败可能直接威胁美国国家安全。并由此提出政策导向：集中资源调查涉及关键资产或基础设施的贿赂行为。

（四）排除常规商业行为

FCPA允许“便利支付”例外，并为合理且善意的支出提供抗辩理由。避免因日常商业行为处罚美国公民和企业，而是将执法力度和资源聚焦在高风险、高影响的领域和案件。

备忘录特别强调，执法行动应避免针对那些“依据惯例或当地法律许可的行为”，例如小额礼品赠送、合法的差旅及招待活动。这实际上放松了对部分“便利支付”情形的实际追责力度。同时，对“明显腐败意图”“复杂隐匿安排”“重度妨碍司法”的案件给予高度优先。这种政策转向强调“重风险、轻形式”，使FCPA从原先高度程序化的合规机制，逐渐转变为更具策略性的目标锁定执法逻辑，尤其在案件启动标准上，政治与经济，尤其是国家安全方面的综合考量因素显得更为显著。

除上述因素外，检察官还需遵循《联邦起诉原则》（Principles Of Federal Prosecution），包括犯罪性质、严重性及威慑效果等。根据相关命令，司法部需在180天内详细审查所有现有FCPA案件，并采取适当措施。已审查案件将基于本备忘录的原则进行评估，未来所有调查和执法行动均受此指南约束。

若将本次政策变化放置在近年FCPA执法实践的轨迹来观察，其连续性与断裂性仍旧同样的突出。在2022至2024年期间，美国司法部和证监会在FCPA执法方面强调了“强化跨国合作”、“高层问责”以及“企业合规激励”。2024年3月，司法部进一步推出“举报人奖励试点计划”，首次明确在FCPA与反洗钱案件中对内部举报人给予经济奖励。这一政策旨在拓宽执法信息来源，鼓励基层合规官、会计人员、商业经理等揭发潜在腐败行为。

在执法行动上，2023年与2024年依旧有数起重大案件发生。以2023年SEC与DOJ联合执法的Stericycle案[1]为例，该公司因在拉美多国通过第三方向公职人员支付贿赂，被罚超过8400万美元。根据Stericycle公司发布的2023年社会责任报告，公司强调了其在安全和可持续性方面的进步，并推进了ESG计划。此外，Stericycle的2023年年度报告可能提供了关于公司合规和法律问题的详细信息。同年，总部位于东南亚的新加坡企业Keppel Offshore[2]因在印尼和菲律宾项目中涉嫌贿赂被调查，并主动与美国司法部和新加坡反贪局合作，最终获得延期起诉协议。上述案件持续以透明度和公正性为核心诉求，彰显了执法过程中对于程序合法性及跨国协作的高度重视。

进入2025年后，美国FCPA执法的政策基调发生了重大变化，从制度建设与全球治理转向国家竞争与战略安全，跨国企业面临全新的合规环境。美国特朗普总统于2025年2月10日签署名为“暂停FCPA执法以促进美国经济和国家安全”的行政命令，要求美国司法部(DOJ)在180天内暂停所有新的FCPA调查和执法行动，并授权司法部长可将暂停期额外延长180天（详情参见曾峥律师团队文章《特朗普签署行政命令后，美国真的取消FCPA执法了吗？》）。该行政命令的核心理由是：FCPA的“过度执法”使美国企业在国际竞争中处于不利地位，因为该法禁止了国际竞争对手普遍采用的商业惯例，造成不公平竞争环境。行政命令特别强调，美国企业需要在关键矿产、深水港口及其他关键基础设施或资产领域获取“商业战略优势”，而这直接关系到美国国家安全。美国司法部长邦迪在其2025年2月5日发布的“彻底消除卡特尔和跨国犯罪组织”备忘录中，重新定位了FCPA的执法优先级。该备忘录要求DOJ检察官将执法资源集中于涉及跨国犯罪组织(TCO)或贩毒集团的贿赂案件，例如“为便于进行人口走私以及毒品枪支贩卖而贿赂外国官员的案件”，同时“将工作重点从不涉及上述联系的调查活动和案件上转移开来”。这一政策转变标志着DOJ执法重点的根本性调整，因为从历史数据看，涉及卡特尔和跨国犯罪组织的FCPA案件一直非常少见。在新的逻辑下，FCPA的适用可能将更多围绕美国自身的对外战略核心——如卡特尔治理、国家安全资产保护，以及对美企利益的维权。这一转变并不代表美国放弃FCPA，而是赋予其更具选择性的“国家利益过滤器”。

对于跨国企业而言，此次政策调整在三个层面带来合规挑战：

第一，执法活动的“战略目标化”趋势意味着，传统的合规体系可能难以全面覆盖新兴的风险评估要素。以往合规重点在于财务流程、第三方审核与内部控制，如今则需扩展至地缘政治、国家战略利益识别与区域安全稳定因素分析。

第二，区域风险评估模型需更新。特别是对TCOs渗透较强的拉美、中亚、中非地区，企业需重构其商业代表、代理人及物流渠道的尽职调查标准。但不仅限于此，东亚与东南亚的情况也需密切关注。

第三，企业需要建立动态识别机制，对是否存在“对美国企业不公平竞争行为”进行提前评估。这项要求可能超出传统法律审查范畴，企业需组织法务、公共事务与战略部门，共同构建跨部门合规情报系统，旨在监控并评估其国际业务是否存在被视为“损害美国企业利益”的风险。同时，跨国企业在境外尤其是一些敏感地区处理当地国企合作、政府采购、海外投标等事务中，应格外关注是否与美资企业存在直接竞争关系，因为这可能成为美国介入执法的突破口。

为应对新政策环境，跨国企业应从机制、数据与行为三个维度进行系统优化：

第一，在机制方面，应设立“合规地缘政治风险预警型合规机制”，识别交易对象是否来自Cartels或TCOs影响区域、是否存在与美国企业竞争产生冲突的可能性，或是否涉及国家利益敏感领域（如能源、港口、电信）。尤其对于在印尼、泰国、越南等东南亚国家开展业务的企业而言，务必警惕当地政府项目背后可能潜藏的政治风险。

第二，在数据层面，企业应积极推动对壳公司、代理人及中介公司等交易对手的“受益所有人穿透审查”，同时，运用开源情报工具来辨识是否存在与Cartels、TCOs或受制裁实体的间接关联。强化与金融机构、合规科技公司的合作，提升KYC/KYP系统识别能力。

第三，在具体行为控制上，应对“例行商业行为”进行全面梳理与合规性重新分类。例如，是否存在以高额差旅费、顾问费、捐赠名义变相行贿；是否在特定地区适用便利支付例外条款；是否所有支付都具备可追溯性与合理审批链。一旦这些问题被执法机关察觉，其所谓的“例行”性质将不再成为逃避责任的理由。

同时还要重视强化交易结构合规设计。如上文提到的Keppel Offshore案（2023年）中，该企业在印尼通过第三方支付顾问费并向海事机构高管行贿，引发多国联合调查。表明复杂支付安排是监管重点。建议对中介佣金、顾问费、公益捐赠等设置审批红线与透明备案机制。

此外，企业在并购与跨境合资前，应主动开展FCPA专项尽职调查，特别关注交易标的的历史涉案情况、是否与Cartels、TCOs有业务往来，以及是否利用海外离岸公司架构从事敏感业务活动。并购方可以视情况在交易条款中设置FCPA风险补偿机制，以防止“并购后背锅”。

2025年6月的新FCPA备忘录，标志着美国FCPA执法进入一个以“国家利益优先”为核心的新阶段。这种政策逻辑的变化，从本质上改变了FCPA作为国际治理工具的角色定位：它不再是一套全球公认的反腐规范，而是一种服务美国国家战略与企业利益的“选择性执法工具”。这也预示着未来FCPA的适用将更不透明、更具针对性，甚至可能成为“经济武器化”的一环。

跨国企业在面对这种执法转型时，不能再被动依赖原有合规模板，而应积极构建“合规+战略”双重驱动的合规文化体系。特别是在东亚与东南亚等美国经济关注区域，企业必须通过更专业化、情报化、技术化的方式构建合规机制，才能有效规避因误入国家战略冲突区而“躺枪”的风险。最终目标，是将合规视为保护企业全球运营自由度与声誉安全的重要护城河，而非形式化的被动面子搭台。唯有将合规视为竞争优势来源，而非成本负担，企业才能在政策波动中构建真正的商业韧性。