关键词：城市更新 城市体检 国有土地上房屋 征收 拆迁 补偿

根据结论倒推，法律上实施国有土地上房屋征收应当具备以下条件：

房屋征收是对国有土地上单位、个人的房屋进行征收，并进行公平补偿。无论证载业态如何，国有土地是基础条件。如涉及农民集体土地，需先对集体的土地实施征收并进行补偿安置，集体土地征收的对象是土地，房随地走，一并收回。进而将土地所有权转变为国有性质。

集体土地条件

截至2023年底，我国城镇人均住房建筑面积超过40平方米，累计建设各类保障性住房和棚改安置住房6400多万套，低保、低收入住房困难家庭基本实现应保尽保。现阶段城市更新则更多集中于对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建或成片开发建设。我国部分省市尚无危房集中、基础设施落后的认定操作指引，实施单位可聘请房屋安全鉴定检测类专业机构进行鉴定，如“鉴定为危房且无修缮保留价值” ，拆除征收符合被征收人利益的同时，亦满足公共利益之需求。

即“四规划一计划”。无论项目片区原有土地规划用途，房屋征收均应与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划及专项规划相对应。其中土地利用总体规划和城乡规划已逐步被“国土空间规划”所取代 。

就国有土地上房屋征收主体及职责，笔者梳理如下：

根据天津市高级人民法院《天津法院国有土地上房屋征收案件审判指引》，征收、补偿案件的诉讼主体及对应受理范围情况如下：

另，就收案比例较高的征收补偿协议纠纷，其适格被告应该是能够独立承担法律责任的组织并且不应该局限于协议的相对方，应该通过分析实际的名与实关系，确定诉讼中的适格被告。一方面，房屋征收诉讼的被告应当是依法独立登记的组织。例如，县政府临时成立的拆迁办、拆迁指挥部，因未有依法登记，尽管得到授权，也不应认定为房屋征收纠纷中的被告；另一方面，应将委托方与被委托方在被诉行为中的影响性与显名性作为判断指标，不应片面切断名义主体与实际主体之间的联系，如委托主体参与了征收补偿协议的订立过程，并且其作出的意思表示直接影响到受托主体的行为，则应当允许将委托主体列为共同被告。

根据等相关规定，国有土地上房屋征收及补偿程序具体包括如下内容：

暂停相关手续办理：房屋征收范围确定后，不得在范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为，房屋征收部门应书面通知相关部门暂停办理相关手续。

选定评估机构：在房屋征收项目和范围确定后，区县（自治县）房屋征收部门应当向社会发布征集房地产价格评估机构的公告，报名期限自发布公告之日起应当不少于五个工作日。

调查登记：房屋征收部门组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，并将结果公示，被征收人、公有房屋承租人可核实。被征收人不予配合的，按照不动产登记簿进行登记。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

处理未登记建筑：区人民政府组织有关部门对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，合法建筑给予补偿，违法建筑不予补偿。

拟定并公布征收补偿方案：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报区人民政府，方案包括房屋征收目的、范围、补偿方式、补助奖励标准等内容，区人民政府组织论证并公布征求意见，征求意见期限不少于30日。

社会稳定风险评估：区人民政府作出房屋征收决定前，按照有关规定组织进行社会稳定风险评估，结论作为是否作出决定的依据。社会稳定风险评估报告应当对房屋征收的合法性、合理性、可行性、可控性以及可能出现的风险进行评估，并根据评估结论制定相应的风险防范、化解、处置措施和应急预案。

落实征收补偿费用及产权调换房屋：作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。产权调换房屋应当产权明晰、符合房屋质量安全标准。

作出征收决定并公告：区人民政府作出房屋征收决定，涉及被征收人、公有房屋承租人数量较多的，经政府常务会议讨论决定，并在房屋征收范围内予以公告，公告应载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

补偿方式选择：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

评估与补偿：被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

签订补偿协议：房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失等事项，订立补偿协议。

补偿决定：若在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

后续处理：征收部门对已搬迁的房屋进行拆除，并对征收地块进行整理和开发建设；对被征收人的过渡安置（如提供临时安置费或周转用房）进行后续管理和服务，确保被征收人在搬迁后的生活中得到妥善安置。

参考资料：

参见汪如民，孙伊迪，刘懿光，江韦希，鲁海燕:《城市更新中的权属归集路径研究——以武汉市为例》，载《城市有机更新与精细化治理》会议。

参见张佳丽，徐昌波，朱东剑等：《城市更新政策工具挖掘与量化评价研究:以京津冀为例》，载《城市发展研究》2022，29(07).

参见岳隽：《基于公共利益和个体利益相平衡的城市更新政策工具研究以深圳市为例》，载《城乡规划》2021(05)；

参见高祥，朱冀宇，盛况：《从理论到实践:城市更新的政策工具解析》，载《城乡建设》2021(14)；

参见阳建强：《新发展阶段城市更新的基本特征与规划建议》，载《国家治理》2021(47)；

参见董晓、刘加平：《城市更新面临的“顽疾”与对策》，载《城市规划》2021，45(05)；

参见汪广丰：《南京实施城市更新行动对策思考》，载《城乡建设》2021(07)；

参见常悦，《基于 ERG 理论的城市更新规划方案评价体系构建研究》，载《规划师》2022，38(11)

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第四十五条 为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》第一条（一）严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造。

《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第十八条 国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。

经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。

参考薛新栋：《论房屋征收案件中的被告认定标准》，载《房地法苑-上海房地》2024年11月。