近期，中国证监会发布了《上市公司募集资金监管规则（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），旨在进一步加强上市公司募集资金的监管力度，提升募集资金的使用效率、规范性与安全性。本次修订是在《上市公司监管指引第2号—上市公司募集资金管理和使用的监管要求》（2022年修订）（以下简称“《上市公司监管指引第2号》”）的基础上进行的，涉及多方面的调整与完善。本文将从专业角度，详细解析此次修订的具体内容及其背后的监管意图，以期为相关从业者提供参考。

《征求意见稿》将原《上市公司监管指引第2号》的名称进行了变更，并将其规范性文件层级从监管指引提升为基础规则层级。这一调整凸显了监管部门对募集资金监管工作的高度重视，意在引导市场各方更加严肃认真地对待募集资金的规范使用，强化其在整个上市公司监管体系中的基础地位，为上市公司高质量发展筑牢根基。

（一）明确专款专用与使用方向

条款主要内容对比

主要修改内容及分析

1.强调专款专用与可持续发展

• 《征求意见稿》：明确提出募集资金应当专款专用，并强调使用募集资金应当符合国家产业政策和相关法律法规，践行可持续发展理念，履行社会责任。

• 《上市公司监管指引第2号》：仅提到募集资金原则上应当用于主营业务。

• 分析：《征求意见稿》进一步强化了募集资金的专款专用原则，并引入可持续发展理念，要求上市公司在使用募集资金时不仅要符合主营业务需求，还要考虑国家产业政策和可持续发展要求，这有助于引导上市公司更加规范、合理地使用募集资金，提升资金使用效益。

  
  

2.明确财务性投资的定义

• 《征求意见稿》：明确除金融类企业外，募集资金不得用于持有财务性投资，不得直接或间接投资于以买卖有价证券为主要业务的公司，并且引用《证券期货法律适用意见第18号——<上市公司证券发行注册管理办法>第九条、第十条、第十一条、第十三条、第四十条、第五十七条、第六十条有关规定的适用意见》（以下简称“《证券期货法律适用意见第18号》”）对财务性投资的定义。根据《证券期货法律适用意见第18号》，财务性投资包括但不限于：

• 投资类金融业务；

• 非金融企业投资金融业务（不包括投资前后持股比例未增加的对集团财务公司的投资）；

• 与公司主营业务无关的股权投资（符合公司主营业务及战略发展方向且围绕产业链上下游以获取技术、原料或者渠道为目的的产业投资，以收购或者整合为目的的并购投资除外）；

• 投资产业基金、并购基金；

• 拆借资金、委托贷款（符合公司主营业务及战略发展方向且以拓展客户、渠道为目的的除外）；

• 购买收益波动大且风险较高的金融产品等。

• 《上市公司监管指引第2号》：仅列举了部分财务性投资的形式，包括持有交易性金融资产和可供出售的金融资产、借予他人、委托理财等。

• 分析：《征求意见稿》通过引用《证券期货法律适用意见第18号》进一步明确了财务性投资的定义，这有助于减少实践中对财务性投资范围的模糊理解，增强监管的可操作性和一致性。

3.强化科创板募集资金的使用方向

• 《征求意见稿》：强调科创板上市公司募集资金应当投资于科技创新领域，促进新质生产力发展。

• 《上市公司监管指引第2号》：仅提到科创板上市公司募集资金应符合国家产业政策和相关法律法规，并投资于科技创新领域。

• 分析：《征求意见稿》进一步明确了科创板募集资金的具体使用方向，强调促进新质生产力发展，这有助于引导科创板上市公司将资金用于更具创新性和战略意义的项目，推动科技创新和产业升级。

（二）超募资金使用范围的严格限制

条款主要内容对比

主要修改内容及分析

1.超募资金的使用范围

• 《征求意见稿》：明确超募资金应当用于在建项目及新项目、回购本公司股份并依法注销。超募资金不得用于补充流动资金和偿还银行借款。

• 《上市公司监管指引第2号》：允许超募资金用于永久补充流动资金和归还银行借款，但每十二个月内累计金额不得超过超募资金总额的30%。

• 分析：《征求意见稿》对超募资金的使用范围进行了更为严格的限制，禁止其用于补充流动资金和偿还银行借款。这一修改旨在引导上市公司将超募资金用于更具战略意义的项目，如在建项目和新项目，以促进公司的长期发展，而非用于短期财务安排。

2.决策程序与信息披露要求

• 《征求意见稿》：使用超募资金应当由董事会依法作出决议，保荐机构发表明确意见，并提交股东会审议。上市公司应当及时、充分披露使用超募资金的必要性和合理性等相关信息。此外，使用超募资金投资在建项目及新项目的，应当充分披露相关项目的建设方案、投资必要性及合理性、投资周期及回报率。

• 《上市公司监管指引第2号》：超募资金用于永久补充流动资金和归还银行借款的，应当经上市公司股东大会审议批准，并提供网络投票表决方式，独立董事、保荐机构应当发表明确同意意见并披露。

• 分析：《征求意见稿》进一步强化了超募资金使用的决策程序和信息披露要求。不仅要求董事会决议和保荐机构意见，还要求提交股东会审议，并且增加了对项目具体信息的披露要求。这有助于增强决策的透明度和科学性，保障投资者的知情权。

3.现金管理与临时补充流动资金

• 《征求意见稿》：上市公司使用超募资金进行现金管理或者临时补充流动资金的，应当在同一批次的募投项目整体结项前实施。

• 《上市公司监管指引第2号》：未对超募资金用于现金管理或临时补充流动资金的时间限制作出明确规定。

• 分析：《征求意见稿》明确了超募资金用于现金管理或临时补充流动资金的时间限制，要求在同一批次的募投项目整体结项前实施。这一规定有助于避免超募资金长期闲置或被不当使用，确保资金的有效利用。

主要修改内容及分析

1.明确禁止关联方占用募集资金

• 《征求意见稿》：明确控股股东、实际控制人及其他关联人不得占用公司募集资金，不得利用公司募集资金投资项目获取不正当利益。

• 《上市公司监管指引第2号》：未明确规定关联方不得占用募集资金的具体要求。

• 分析：这一新增条款进一步明确了关联方在募集资金使用中的禁止行为，有助于防止关联方通过不正当手段占用募集资金，保护上市公司和中小投资者的利益。

2.新增发现占用后的处理要求

• 《征求意见稿》：要求上市公司在发现控股股东、实际控制人及其他关联人占用募集资金时，应当及时要求归还，并披露相关事项发生的原因、对公司的影响及清偿整改方案。

• 《上市公司监管指引第2号》：未明确规定发现占用后的具体处理措施和信息披露要求。

• 分析：这一新增条款强化了上市公司在发现募集资金被占用时的应对措施，要求及时要求归还并进行信息披露，有助于增强市场透明度，保障投资者的知情权和监督权。

3.明确改变募集资金用途的具体情形

• 《征求意见稿》：详细列举了改变募集资金用途的具体情形，包括取消或终止原项目、实施新项目或永久补充流动资金、改变项目实施主体或方式等。

• 《上市公司监管指引第2号》：仅提到改变资金用途需经股东大会决议，未详细列举具体情形。

• 分析：《征求意见稿》通过明确具体情形，增强了规则的可操作性，减少了实践中对改变用途的模糊理解，有助于监管机构和投资者更清晰地识别违规行为。

4.强化决策程序和信息披露要求

• 《征求意见稿》：要求改变募集资金用途需由董事会依法作出决议，保荐机构发表明确意见，并提交股东会审议。同时，上市公司需及时披露相关信息，保荐机构还需对项目变更原因及前期意见的合理性进行说明。

• 《上市公司监管指引第2号》：仅要求改变用途需经股东大会决议。

• 分析：《征求意见稿》进一步强化了决策程序和信息披露要求，增加了保荐机构的职责，有助于增强决策的科学性和透明度，保障投资者的知情权。

5.明确违规行为的认定标准

• 《征求意见稿》：规定若上市公司根据规则对暂时闲置的募集资金进行现金管理、将暂时闲置的募集资金临时用于补充流动资金、对于超募资金进行使用，但超过董事会或股东会确定的额度、期限或用途，且情节严重的，视为擅自改变募集资金用途。

• 《上市公司监管指引第2号》：未对该等情形属于擅自改变募集资金用途进行规定。

• 分析：《征求意见稿》通过明确超过董事会或股东会审议通过的额度、期限或用途且情节严重，属于擅自改变募集资金用途，增强了监管的威慑力，有助于防止上市公司不严格履行内部决议随意擅自使用募集资金。

6.对特定变更情形的豁免

• 《征求意见稿》：规定募集资金投资项目实施主体在上市公司及全资子公司之间变更，或仅涉及变更项目实施地点的，不视为改变募集资金用途，由董事会作出决议，保荐机构发表意见并披露相关信息。

• 《上市公司监管指引第2号》：未对特定变更情形进行豁免。

•  分析：这一豁免条款有助于简化内部管理流程，避免因非实质性变更而增加不必要的程序。

主要修改内容及分析

1.明确延期实施的流程要求

• 《征求意见稿》：新增规定，明确募集资金投资项目预计无法在原定期限内完成时，上市公司拟延期继续实施的，应当及时经董事会审议通过，保荐机构应当对此发表明确意见。

• 《上市公司监管指引第2号》：未明确规定延期实施的具体流程要求。

• 分析：这一新增条款进一步明确了募集资金投资项目延期实施的流程要求，确保上市公司在项目延期时有明确的决策程序和监督机制，增强了监管的规范性和可操作性。

2.强化信息披露要求

• 《征求意见稿》：要求上市公司在项目延期时及时披露未按期完成的具体原因，说明募集资金目前的存放和在账情况、是否存在影响募集资金使用计划正常进行的情形、预计完成的时间及分期投资计划、保障延期后按期完成的措施等信息。

• 《上市公司监管指引第2号》：未明确规定延期实施时的具体信息披露内容。

• 分析：这一新增条款强化了信息披露要求，确保投资者能够及时了解项目延期的原因和后续安排，增强了市场透明度，保障投资者的知情权。

（一）规范现金管理行为

条款主要内容对比

主要修改内容及分析

1.明确现金管理产品的范围和条件

主要修改内容及分析

1.明确募集资金使用的时间节点

• 《征求意见稿》：新增规定，明确上市公司在签订三方监管协议后，才可以使用募集资金。

• 《上市公司监管指引第2号》：未明确规定签订三方监管协议后才能使用募集资金。

• 分析：这一修改进一步明确了募集资金使用的前提条件，有助于规范上市公司募集资金的使用流程，防止募集资金在监管协议未签订前被不当使用，增强资金使用的规范性和安全性。

2.强化境外项目募集资金的监管要求

• 《征求意见稿》：新增规定，要求募集资金投资境外项目的，上市公司及保荐机构应当采取有效措施，确保境外项目募集资金的安全性和使用规范性，并在专项报告中披露相关具体措施和实际效果。

• 《上市公司监管指引第2号》：未对境外项目募集资金的监管措施和信息披露作出明确规定。

• 分析：随着上市公司境外投资项目的增加，这一新增条款有助于加强对境外项目募集资金的监管，确保资金的安全性和使用规范性，增强投资者对上市公司境外投资项目的信心。

3.完善专户管理，强调开展现金管理、临时补充流动资金也应通过专户实施

• 《征求意见稿》：强调上市公司对暂时闲置的募集资金进行现金管理、将暂时闲置的募集资金临时用于补充流动资金应当通过募集资金专项账户实施。

• 《上市公司监管指引第2号》：未对现金管理、补充流动资金的实施账户进行明确规定。

• 分析：通过明确专项账户的专一性，进一步强化了募集资金的专款专用原则，防止资金被挪用或滥用，增强资金的安全性。

（一）强化募投项目重新评估要求

主要修改内容及分析

1.明确重新论证的具体情形

• 《征求意见稿》：详细列举了需要重新论证的具体情形，包括市场环境重大变化、项目搁置时间超过一年、投资计划完成期限超期且投入金额未达计划金额的50%以及其他异常情形。

• 《上市公司监管指引第2号》：仅要求上市公司董事会对募集资金投资项目的可行性进行充分论证，但未明确具体情形。

• 分析：明确了募投项目出现市场环境重大变化等情形时的重新评估论证要求，引导公司密切关注募投项目进展，积极推进募投项目建设。

2.强化信息披露要求

• 《征求意见稿》：要求上市公司在出现上述情形时及时披露相关信息，并在需要调整投资计划时披露调整后的计划。涉及改变募集资金用途的，还需履行相关审议程序。

• 《上市公司监管指引第2号》：未对重新论证后的信息披露及调整程序作出明确规定。

• 分析：新增的信息披露要求有助于增强市场透明度，保障投资者的知情权，同时也强化了对上市公司募集资金使用的监管。

3.完善项目变更的程序衔接

• 《征求意见稿》：明确涉及改变募集资金用途的，适用改变募集资金用途的相关审议程序。

• 《上市公司监管指引第2号》：未对项目变更的具体程序进行衔接。

• 分析：这一修改完善了项目变更的程序衔接，确保上市公司在变更募集资金用途时遵循严格的程序，增强了规则的系统性和完整性。

（二）优化募集资金置换的规定

条款主要内容对比

主要修改内容及分析

1.明确置换时间限制

• 《征求意见稿》：明确要求募集资金置换原自有资金的，应当在募集资金转入专项账户后六个月内实施。

• 《上市公司监管指引第2号》：规定置换事项可以在募集资金到账后六个月内进行，但未明确“转入专项账户”这一时间节点。

• 分析：《征求意见稿》进一步明确了置换的时间节点，强调从募集资金转入专项账户开始计算六个月期限，这有助于规范上市公司募集资金的使用流程，增强规则的可操作性。

2.强调直接支付原则

• 《征求意见稿》：新增规定，募集资金投资项目实施过程中，原则上应当以募集资金直接支付，确有困难的，可以在以原自有资金支付后六个月内实施置换。

• 《上市公司监管指引第2号》：未明确规定募集资金投资项目实施过程中应优先使用募集资金直接支付的原则。

• 分析：这一新增条款强调了直接支付原则，要求上市公司在募集资金到位后优先使用募集资金进行项目支付，减少了自有资金的垫付，有助于提高募集资金的使用效率，确保资金专款专用。

3.简化置换流程

• 《征求意见稿》：未再要求会计师事务所出具鉴证报告，保荐机构发表意见的程序仍保留。

• 《上市公司监管指引第2号》：要求置换事项需经董事会审议通过，会计师事务所出具鉴证报告，并由独立董事、监事会、保荐机构发表明确同意意见并披露。

• 分析：《征求意见稿》简化了置换流程，取消了会计师事务所出具鉴证报告的要求，这有助于减轻上市公司在置换程序中的合规负担，提高操作效率。

（一）强化保荐机构持续督导责任

条款主要内容对比

主要修改内容及分析

1.强化异常情况的报告和核查要求

• 《征求意见稿》：新增规定，要求保荐机构在发现异常情况时，应当及时向监管机构报告，并及时开展现场核查。

• 分析：这一修改增强了保荐机构的职责，要求其在发现异常情况时不仅要报告，还要及时开展现场核查，增强了监管的及时性和有效性。

（二）明确中介机构的法律责任

条款主要内容对比

主要修改内容及分析

1.新增对信息披露违规的明确处罚规定

• 《征求意见稿》：第十八条明确，上市公司及其相关责任人员未按规定披露募集资金使用情况，或者披露情况与实际不相符的，将由中国证监会及其派出机构依照《上市公司信息披露管理办法》追究责任。

• 分析：这一新增条款强化了对信息披露违规行为的处罚力度，明确了责任追究的具体依据，有助于增强上市公司信息披露的规范性和透明度。

2.新增对保荐机构未勤勉尽责的处罚规定

• 《征求意见稿》：第十九条明确，保荐机构及其相关责任人员在持续督导工作中未勤勉尽责的，将由中国证监会及其派出机构依照《证券发行上市保荐业务管理办法》追究责任。

• 分析：这一新增条款强化了保荐机构的责任，明确了其在持续督导工作中的义务，有助于提升保荐机构的工作质量，确保募集资金的规范使用。

3.新增对会计师事务所未勤勉尽责的处罚规定

• 《征求意见稿》：第二十条明确，会计师事务所及其相关责任人员在募集资金鉴证工作中未勤勉尽责的，将由中国证监会及其派出机构依照《上市公司信息披露管理办法》追究责任。

• 分析：这一新增条款强化了会计师事务所的责任，明确了其在募集资金鉴证工作中的义务，有助于提升会计师事务所的工作质量，确保募集资金的规范使用。

主要修改内容及分析

1.明确专项报告的内容要求

• 《征求意见稿》：强调专项报告应当包括募集资金的基本情况和本规则规定的存放、管理和使用情况。

• 《上市公司监管指引第2号》：未明确专项报告的具体内容要求。

• 分析：这一修改进一步明确了专项报告的内容，确保上市公司披露的信息更加全面和规范，有助于增强信息披露的透明度。

2.强化保荐机构的持续督导责任

• 《征求意见稿》：新增规定，要求上市公司配合保荐机构的持续督导工作，及时提供或者向银行申请提供募集资金存放、管理和使用相关的必要资料。

• 《上市公司监管指引第2号》：未明确要求上市公司配合保荐机构的持续督导工作。

• 分析：这一新增条款强化了上市公司配合保荐机构督导工作的责任，便利保荐机构持续督导，强调上市公司应当及时提供或向银行申请提供相关必要资料，推动专户管理、三方监管制度落到实处。

《上市公司募集资金监管规则（征求意见稿）》的制定及未来《上市公司募集资金监管规则》的正式施行，标志着我国上市公司募集资金监管体系的进一步完善。通过对募集资金使用原则的细化、用途改变的严格监管、安全性的强化、使用效率的提升、中介机构责任的明确以及信息披露要求的加强，本次修订全方位提升了募集资金监管的规范性和有效性。这些调整不仅有助于保护投资者的合法权益，也为上市公司高质量发展提供了坚实的制度保障。对于上市公司及相关从业者而言，深入理解和严格遵守这些新规定至关重要，以确保在新的监管环境下合规运作，实现可持续发展。

作为法律从业者，我们将密切关注此次修订的最终落地情况，并为上市公司提供专业的合规建议，助力其在资本市场的稳健前行。