《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（以下简称“《条例》”）于2024年9月30日发布，拟于2024年12月1日实施。本文结合了我们经验总结，对《条例》如下内容进行了解读，分为如下章节：

一、 《条例》的适用范围：物项范围

二、 《条例》适用的管制的行为

三、 《条例》项下的管制：长期、临时、禁令

(一)   长期实施管制：两用物项出口管制清单

(二)   临时管制

(三)   禁令

四、 《条例》项下的两用物项管制措施

(一)   两用物项的出口实行许可

(二)   最终用户与最终用途：各方法定义务、创设“关注名单”

(三)   细化和加强《出口管制法》规定的“管控名单”的管理

五、 《条例》规定的监督检查：市场主体的权利与法定义务

(一)   有关组织和个人当面对商务主管部门单独或会同其他部门的监督、检查、调查时的配合义务

(二)   出口经营中的报告义务

(三)   任何组织和个人（包括货代、报关、第三方交易平台、金融机构等）禁止为两用物项出口违法行为提供服务，以及识别可疑情况的报告义务

(四)   国内进口经营者和最终用户有权向商务主管部门申请由其出具“最终用户和最终用途说明文件”，用于提交给其他国家和地区政府。

(五)   中国公民、法人、非法人组织不得未经商务部门报告，接受外国政府的访问与核查

六、 《条例》项下的法律责任

七、 合规建议

《条例》的上位法是《中华人民共和国出口管制法》（以下简称“《出口管制法》”）。[1]

国家对“两用物项”、“军品”、“核”以及“其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项”（以下统称管制物项）的出口管制，适用《出口管制法》。

在上述框架下，《条例》适用于在前述《出口管制法》适用的范围内的如下2种情况：

1.   “两用物项”：《条例》对“两用物项”有明确定义：指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务，包括相关的技术资料等数据。[2]在“两用物项”项下，还有如下特殊适用规定：

• “两用物项中监控化学品”的出口管制：优先适用《中华人民共和国监控化学品管理条例》的规定；《中华人民共和国监控化学品管理条例》未规定的事项，由国务院工业和信息化主管部门依照《出口管制法》和《条例》执行。

2.   “其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项”。

对于《导弹及相关物项和技术出口管制清单》（《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》（已被《条例》废止）附件）第一部分所列物项和技术的出口，纳入军品出口管理清单，依照《中华人民共和国军品出口管理条例》及其他有关规定办理，不适用《条例》的规定。

《条例》管制的出口行为如下：

1.  地理位置发生变化：从中华人民共和国境内向境外转移两用物项。

   
   

2. 主体发生变化：中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供两用物项。我们认为，在该情况下，不区分地理位置。也就是说，若在中国境内，发生由中国主体向外国主体提供两用物项，也属于《条例》管制的行为。

3. 《条例》的举例：两用物项的贸易性出口、对外赠送、展览、合作、援助和以其他方式进行的转移。

4. 两用物项的过境、转运、通运、再出口或者从海关特殊监管区域和保税监管场所向境外出口[3]

• 司法部与商务部对本条制定的说明：“为防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，维护全球共同安全，各国普遍根据联合国决议和有关国际条约要求，将两用物项的过境、转运、通运、再出口纳入出口管制范围，实施适当、有效的管制。两用物项的过境、转运、通运、再出口属于出口管制的范畴，应当依照出口管制法和本条例规定进行监管，但由于其出口形式的特殊性，其申请出口许可的主体等都与一般的两用物项出口有所不同，因此《条例》规定，两用物项的过境、转运、通运、再出口，依照《出口管制法》和《条例》的有关规定执行；具体办法由国务院商务主管部门会同海关总署制定。”[2]

•  “过境、转运、通运”的定义：根据《海关法》（2021修正），过境、转运和通运货物，是指由境外启运、通过中国境内继续运往境外的货物。其中，通过境内陆路运输的，称过境货物；在境内设立海关的地点换装运输工具，而不通过境内陆路运输的，称转运货物；由船舶、航空器载运进境并由原装运输工具载运出境的，称通运货物。

•  “再出口”的定义：《海关法》、《出口管制法》以及《条例》并未对“再出口”进行定义。但是，我们看到2017年6月16日商务部曾经发布关于就《中华人民共和国出口管制法》（草案征求意见稿）公开征求意见，其中对于“再出口”的定义为：“管制物项或含有中国管制物项价值达到一定比例的外国产品，从境外出口到其他国家（地区）的，适用本法”。不过，再之后的全国人大常委会在2019年与2020年分别发布的出口管制法（草案）征求意见以及出口管制法（草案二次审议稿）征求意见中以及后来正式实施的《出口管制法》中，均删除了该“再出口”的定义。我们期待后续相关部门制定具体办法进行明确。

• 无需出口许可的例外：在中国境内，两用物项在海关特殊监管区域和保税监管场所之间进出，或者由海关特殊监管区域和保税监管场所外进入海关特殊监管区域和保税监管场所，无需办理出口许可证件，由海关实施监管。[5]

5.（域外管辖）中国境外向另一境外地区的转移：《条例》第49条规定了，境外组织和个人在中国境外向特定目的国家和地区、特定组织和个人转移、提供下列货物、技术和服务，国务院商务主管部门可以要求相关经营者参照本《条例》有关规定执行：

（一）含有、集成或者混有原产于中华人民共和国的特定两用物项在境外制造的两用物项。笔者注：此处规定了，在境外制造的产品（需产品本身属于中国两用物项范围），但产品本身也含有、集成或混有原产于中国的特定两用物项，那么整体产品会受到《条例》的管制。

（二）使用原产于中华人民共和国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项。笔者注：此处规定了，在境外制造的产品（需产品本身属于中国两用物项范围），但制造环节中也使用了原产于中国的“特定”技术等两用物项，那么在境外制造的整体产品也会受到《条例》管制。

（三）原产于中华人民共和国的特定两用物项。笔者注：此处规定了，原产于中国的“特定”的两用物项，即便被出口到了境外，那么从境外到另一境外的转移行为还会受到《条例》管制。

在上述三种情况下，中国商务主管部门有权并可以要求相关经营者履行《条例》项下的出口义务。此外，上述规定中的“特定”二字，说明了并不是所有的两用物项都适用第49条。因此，后续期待相关部门对该49条的适用予以明确。

(一)   长期实施管制：两用物项出口管制清单

目前所适用的是2024年1月1日生效的《两用物项和技术出口许可证管理目录》（商务部 海关总署关于发布2024年度《两用物项和技术进出口许可证管理目录》的公告（商务部 海关总署公告2023年第66号））[6]。该《两用物项和技术出口许可证管理目录》根据《出口管制法》《两用物项和技术进出口许可证管理办法》和《中华人民共和国进出口管理条例》的有关规定颁发，并每年进行定期或不定期更新。

列入《两用物项和技术出口许可证管理目录》的管制物项和技术由以下清单的物项和技术组成：

1.   核出口管制清单所列物项和技术

2.   核两用品及相关技术出口管制清单所列物项和技术

3.   生物两用品及相关设备和技术出口管制清单所列物项和技术

4.   监控化学品管理条例名录所列物项

5.   有关化学品及相关设备和技术出口管制清单所列物项和技术

6.   导弹及相关物项和技术出口管制清单所列物项和技术

7.   易制毒化学品

8.   部分两用物项和技术

9.   特殊民用物项和技术

10. 商用密码出口管制清单

《条例》出台后，在《条例》中第11条规定，国务院商务主管部门依据《出口管制法》和《条例》的规定，根据两用物项出口管制政策，按照规定程序会同国家有关部门制定、调整两用物项出口管制清单，并及时公布。

进一步，根据2024年10月19日，司法部、商务部负责人就《中华人民共和国两用物项出口管制条例》答记者问中称，目前，商务部正在制定统一的两用物项出口管制清单，将与《条例》同步实施，未来将保持动态调整，更好服务发展和安全。

因此，建议关注即将出台的统一的两用物项出口管制清单。

(二) 临时管制

国务院商务主管部门可以对两用物项出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制，并予以公告。临时管制的实施期限每次不超过2年。[7]

临时管制实施期限届满前应当及时进行评估，根据评估结果作出以下决定：

1. 不再需要实施管制的，取消临时管制；

2. 需要继续实施管制但不宜列入两用物项出口管制清单的，延长临时管制，延长临时管制不超过2次；

3. 需要长期实施管制的，列入两用物项出口管制清单。

(三) 禁令

《条例》规定，根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国务院商务主管部门会同国家有关部门可以：

1. 禁止特定两用物项的出口；

2. 禁止特定两用物项向特定目的国家和地区出口；

3. 禁止特定两用物项向特定组织和个人出口。[8]

(一)  两用物项的出口实行许可

1. 出口经营者法定义务：判定物项是否是管制物项

若交易行为落入《条例》管制的出口行为，在该情况下，出口经营者应判定交易的物项是否落入《条例》管制的物项范围，即：出口两用物项出口管制清单所列两用物项或者实施临时管制的两用物项，若落入，则出口经营者应当就该交易申请出口许可。

有关判定物项是否落入《条例》管制的物项范围，《条例》要求[9]：

（1）出口经营者应当了解拟出口货物、技术和服务的性能指标、主要用途等，确定其是否属于两用物项。

（2）若出口经营者无法确定拟出口货物、技术和服务是否是两用物项，则可以向国务院商务主管部门提出咨询，国务院商务主管部门应当及时答复。出口经营者提出咨询的，应当同时提供拟出口货物、技术和服务的性能指标、主要用途以及无法确定是否属于两用物项的原因。

2. 出口许可的三种类型：单项许可、通用许可、以登记填报信息方式获得出口凭证。

在许可管理制度方面，《条例》根据出口物项的敏感程度和风险等级，建立了三种许可类型：单项许可、通用许可、通过登记填报信息方式获得出口凭证。

三种许可类型的特定、有效期以及申请条件的区别如下：

3. 海关查验、质疑与不予放行的情况

《条例》中还规定了在何种情况下海关需要查验出口许可，以及在何种情况下海关不予放行。[10]具体如下图所示：

 (二) 最终用户与最终用途：各方法定义务、创设“关注名单”

国务院商务主管部门建立两用物项最终用户和最终用途风险管理制度，对两用物项的最终用户和最终用途进行评估、核查，加强最终用户和最终用途管理。

在对最终用户与最终用途管理方面，《条例》规定了各方法定义务如下：

1. 出口经营者的法定义务：

(1)  提交“最终用户和最终用途证明文件”义务：申请两用物项出口许可时，应当提交最终用户出具的最终用户和最终用途证明文件。

• 在该情况下，最终用户和最终用途证明文件应当由最终用户出具。

• 有关出具的证明文件的形式，商务部门可以要求由最终用户所在国家和地区政府机构出具或者认证的最终用户和最终用途证明文件。

(2)  妥善保存证明材料的义务：出口经营者应当妥善保存与两用物项出口有关的最终用户和最终用途证明文件以及合同、发票、账册、单据、业务函电等相关资料，保存期限不少于5年。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

2. 最终用户的承诺义务：最终用户应当按照国务院商务主管部门要求作出承诺，未经国务院商务主管部门允许，不得擅自改变两用物项的最终用途或者向任何第三方转让。

3. 出口经营者、进口商的报告义务：

(1)  发现两用物项出口存在下列情形的，应当立即停止出口，向商务主管部门报告并配合核查。：

• 两用物项最终用户、最终用途已经改变或者可能改变；

• 两用物项最终用户和最终用途证明文件存在伪造、变造、失效等情形；

• 以欺骗、贿赂等不正当手段获取两用物项最终用户和最终用途证明文件。

(2)  商务主管部门若核查如实，则可能会通知暂停使用出口许可证、撤回、撤销或者要求出口经营者申请变更相关两用物项出口许可。此外，商务主管部门应当根据《条例》规定通知海关（海关收到商务主管部门通知时，出口货物已向海关申报出口但尚未放行的，应当不予放行并依法处置）。

4. 进口商、最终用户的配合商务主管部门的核查义务，否则将存在被列入“关注名单”的风险：

(1)  商务主管部门依法开展两用物项最终用户和最终用途核查，有关组织和个人应当予以配合。

(2)  进口商、最终用户未在规定期限内配合核查、提供有关证明材料，导致无法核实两用物项最终用户、最终用途的，国务院商务主管部门可以将有关进口商、最终用户列入“关注名单”。

(3)  若配合，则可以被移除“关注名单”：进口商、最终用户配合核查，经核实不存在擅自改变最终用途、擅自向第三方转让等情形的，国务院商务主管部门可以将其移出关注名单。

(三) 细化和加强《出口管制法》规定的“管控名单”的管理‘

“管控名单”首次在《出口管制法》中提出，《条例》作为《出口管制法》的下位法，针对“管控名单”在两用物项管理方面的使用，进行了细化，对比如下（为便于审阅，《条例》细化的内容在如下表格中用下划线体现；笔者的解释与观点以蓝色字体标出）：

《条例》第四章围绕“监督检查”,规定了市场主体的如下权利与法定义务：

(一)  有关组织和个人当面对商务主管部门单独或会同其他部门的监督、检查、调查时的配合义务

当商务主管部门单独或者会同国家有关部门依法对两用物项出口活动进行监督检查、对涉嫌违法行为进行调查，有关组织和个人应当予以配合，不得拒绝、阻碍。

此外，《条例》也规定了，进行监督检查、案件调查的执法人员若少于2人或者未出示执法证件和相关法律文书的，被检查、调查的组织和个人有权拒绝。[11]

(二) 出口经营中的报告义务

出口经营中当发现或者接到国务院商务主管部门通知，其出口活动存在《条例》第十四条第三款（出口经营者无法判断是否是两用物项，而向商务主管部门提出咨询）、第十八条第四款（商务主管部门通知出口经营者暂停使用出口许可证件，或通知撤回、撤销出口许可证件，或者要求出口经营者申请变更相关两用物项出口许可）、第二十五条（两用物项最终用户、最终用途已经改变或者可能改变；两用物项最终用户和最终用途证明文件存在伪造、变造、失效等情形；以欺骗、贿赂等不正当手段获取两用物项最终用户和最终用途证明文件）规定情形的，应当及时将有关情况报告商务主管部门，按要求采取措施消除或者减轻危害，并配合调查处理。[12]

(三)  任何组织和个人（包括货代、报关、第三方交易平台、金融机构等）禁止为两用物项出口违法行为提供服务，以及识别可疑情况的报告义务

任何组织和个人不得为两用物项出口管制违法行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务。

提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者发现涉嫌两用物项出口管制违法行为的，应当及时向国务院商务主管部门报告，国务院商务主管部门应当及时核实、处理。[13]

(四)  国内进口经营者和最终用户有权向商务主管部门申请由其出具“最终用户和最终用途说明文件”，用于提交给其他国家和地区政府。

在该情况下，国内进口经营者和最终用户申请最终用户和最终用途说明文件，应当按照国务院商务主管部门要求如实提交有关材料，严格履行获得说明文件时作出的承诺，并接受商务主管部门的监督检查。[14]

我们认为，当中国企业向特定的外国政府部门（例如美国商务部工业与安全局（BIS））提交最终用户和最终用途证明时，如果能够获得中国商务主管部门出具的“最终用户和最终用途说明文件”，则说明该文件的真实性不仅得到中国商务主管部门的认可，同时企业还要根据《条例》的法定要求严格履行承诺义务，这将有助于提升文件本身的国际认可度。

(五)  中国公民、法人、非法人组织不得未经商务部门报告，接受外国政府的访问与核查

《条例》第38条明确指出，中华人民共和国公民、法人、非法人组织接到外国政府提出的与出口管制相关的访问、现场核查等要求，应当立即向国务院商务主管部门报告。未经国务院商务主管部门同意，不得接受或者承诺接受外国政府的相关访问、现场核查等。接到外国政府提出的与出口管制相关的访问、现场核查等要求，应当立即向国务院商务主管部门报告。第43条规定，违反《条例》规定，擅自接受或者承诺接受外国政府提出的与出口管制相关的访问、现场核查等要求的，给予警告，并处50万元以下罚款；情节严重的，并处50万元以上300万元以下罚款；情节特别严重的，责令停业整顿。

我们认为，由于《条例》适用于两用物项的情况，因此第38条适用于当中国主体受到外国政府提出两用物项出口管制相关的访问、现场核查的情况。

而2007年商务部发布的《中华人民共和国商务部公告2007年第60号》中规定的适用物项的范围更广，不仅限于两用物项，即商务部规定：“根据国家相关规定，商务部重申，未经中国商务部同意，任何在华注册的企事业单位不得承诺接受或接受外国政府代表进行的与出口管制相关的现场访问或审查。”在该情况下，我们认为适用于例如当BIS要求派驻代表来华对中国企业进行最终用户、最终用途核查的场景。

除上述适用场景外，在现实中也存在若中国企业向境外政府部门提交出口管制或制裁合规澄清函或申请出口许可时，涉及的物项并不是中国管制物项的范围，也不涉及境外政府机构派驻代表来华审查，那么在该情况下，此场景是否还适用《条例》第38条？在该情况下，我们谨慎认为可能不适用。但即便如此，该场景适用《中华人民共和国数据安全法》第36条第二款的规定“非经中华人民共和国主管机关批准，境内的组织、个人不得向外国司法或者执法机构提供存储于中华人民共和国境内的数据。”

《条例》第五章节规定了违反《条例》的法律责任。两用物项出口管制违法行为的处罚单位是商务主管部门；法律、行政法规规定由海关处罚的，由其依照出口管制法和本条例进行处罚。

此外，若存在《出口管制法》与《条例》的违反行为，并且同时又危害到国家安全和利益的，则除依据《出口管制法》与《条例》进行处罚外，还可以依据其他法律、行政法规、部门规章进行并罚。

最后，需要关注的是，若违反《出口管制法》和《条例》规定，构成犯罪的，还会依法追究刑事责任。

我们对《条例》中规定的法律责任进行了梳理，如下图所示：

综上，对于业务中涉及两用物项的企业(包括出口经营中、国内进口经营者、最终用户、提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者)，建议做好如下工作:

1、建立贴合业务特点的出口管制制度：不少企业在几年前已做好了出口管制合规制度，但到了现阶段，我们认为需要在原有合规制度下，贴合涉及两用物项交易中不同环节的企业进行细化，以做到制度落地业务、流程管控业务。进一步，我们建议企业需结合本次《条例》新规，梳理与自身业务环节有关的法定义务，包括但不限于《条例》项下的诸多报告义务，将该等业务嵌入业务流程中，以避免违规而导致处罚情况。相关法定义务在本文上述已有详细说明，在此不再赘述。

2、加强物项管理机制：企业应当了解拟出口货物、技术和服务（以下统称“物项”）的性能指标、主要用途等，分类物项（包括是否落入《条例》管制的两用物项范围、中国其他管制物项清单、其他司法管辖区受管制的物项等情况），根据不同的物项管制分类情况，梳理与物项有关的出口管制要求，以评估相关交易是否需要申请出口许可。在使用信息系统监控两用物项的进出库及使用情况，及时预警异常行为。

3、根据《条例》管制的“出口行为”，梳理企业业务中哪些出口行为纳入《条例》管控：当判定交易物项落入《条例》管制的两用物项后，在评估具体业务是否需要出口许可时，也要注意《条例》管制的出口行为，尤其需要关注与以往认知观念不太一致的2种情况：“主体发生变化”（即：中国主体向外国主体提供两用物项，即便均发生在中国）以及《条例》的域外管辖（即“中国境外向另一境外地区的转移”）。

4、加强交易前的尽职调查：对客户、最终用户进行严格的背景调查，包括核查是否被列中国“关注名单”、“管控清单”以及其他中国反制清单。

5、申请和维护出口许可：提前规划出口活动，及时申请必要的出口许可，避免因许可问题导致的贸易中断。此外，需定期检查出口许可的有效期和适用范围，确保不超范围或超期限操作。

6、加强对最终用户与最终用途的管理：《条例》中再次明确了最终用户与最终用途管理项下的各方主体的法定义务，其中包括但不限于（1）要求国内进口经营者和最终用户严格履行最终用户和最终用途说明文件的承诺，并接受商务主管部门的监督检查，（2）要求最终用户不得擅自改变两用物项的最终用途或者向任何第三方转让，（3）要求出口经营者、进口商当发现两用物项最终用户、最终用途已经改变或者可能改变时，应当立即停止出口，向商务主管部门报告。建议相关主体梳理在最终用户与最终用途管理项下的法定义务，跟踪管控物项的最终用户与最终用途是否发生变化，做好相应的合规落地工作，以避免造成违反《条例》的后果。

7、保留合规记录：根据《条例》要求，企业应当妥善保存与两用物项出口有关的最终用户和最终用途证明文件以及合同、发票、账册、单据、业务函电等相关资料，保存期限不少于5年。

8、进口商与最终用户需关注自身被列中国“关注名单”、“管控名单”的风险：《条例》中规定了进口商、最终用户的配合商务主管部门的核查义务，包括在规定期限内配合核查、提供有关证明材料，否则存在被列入“关注名单”的风险。此外，也需警惕自身是否存在被列“管控名单”的风险，建议根据《条例》要求梳理是否被列“管控名单”的情况，重视中国法的合规。